关于我县农村土地流转情况的调查报告

犍为县人大常委会农工委关于我县农村土地流转情况的调查报告

201５年7月30日在犍为县第十六届人大常委会第三十三次会议上
犍为县人大常委会委员、农工委主任  张富春

主任、各位副主任、各位委员：

 农村土地流转是推进土地集约化经营、规模化生产、产业化发展的必由之路。近年来，我县把土地流转作为优化农村资源配置，促进产业结构调整、农民增收致富的重要举措来抓，引导和鼓励农村土地有序流转，加快了全县产业结构调整的步伐，促进了县域经济的发展。按照常委会安排，6月上旬，县人大调研组分别到农业局以及清溪、罗城等六个乡镇，对我县农村土地流转情况进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
  一、全县土地流转的总体情况和主要特点
  近年来，我县严格按照“依法、自愿、有偿”的原则，加强扶持、积极引导，全县农村土地流转呈现出形式多样化、主体多元化、规模持续发展的良好态势。截止目前，全县耕地流转面积5.27万亩，占承包面积的13%，其中出租1.68万亩、转包2.51万亩，占流转面积的79.5%；根据林业部门统计，2010年以来，全县大宗林权流转面积4778亩，成交总额928万元。全县农村土地流转呈现五个特点：
  一是流转主体多元。从土地流转去向分析，流转受让主体呈多元化发展趋势。全县5.27万亩耕地流转面积中，农户间流转2.44万亩，占46.2%；流向专业合作社1.62万亩，占30.7%；流向农业企业0.38万亩，占7.2%；流向专业大户0.54万亩，占10.2%；流向家庭农场0.29万亩，占5.7%。
  二是流转形式多样。从流转方式来看，全县土地流转主要有互换、转包、出租、转让、入股等形式。其中，互换 0.22万亩，占4.2%；转包2.51万亩，占47.6%；出租1.68万亩，占31.9%；转让、入股等其他形式0.86万亩，占16.3%。调查中了解到，根据地力和区位条件的不同，耕地年租金高的每亩1000元左右、多数为每亩200元至400元。有的以稻谷实物为标的、按当年中等稻谷价格计付租金，流转费随物价动态调整，有效保护了流转双方利益。
  三是流转用途广泛。从流转土地的用途来看，从过去以传统种养殖业为主，逐步拓展到以发展茉莉花、茶叶、生姜特色产业，优质畜禽产业、现代农业示范园区以及高附加值农产品生产为主；多数业主抓住犍为茉莉茶特色产业发展契机，成规模流转土地，整合涉农项目、争取补助政策，修路、建蓄水池、改造土地栽茶种花，起好了示范带动作用。如四川省凉厅子茶业公司在罗城镇青狮、铁岭等村流转土地1100亩，建设集标准化茶叶种植、初制加工、文化宣传、休闲观赏为一体的现代农业示范基地；阜昊茉莉花专业合作社租赁定文镇上场、洪流等村土地，栽植 600亩茉莉花、1200亩茶叶；金犍飘香茶叶专业合作社在清溪镇灌引村、踏水村、石溪镇河西村流转土地500亩，带动农民种植茉莉花和茶叶；土地流转促进了特色产业发展、特色产业发展带动了土地流转。
  四是流转模式创新。“专业大户+转包出租”、“合作社+股份合作”、“龙头企业+产业基地”等三种模式已成为我县土地流转的主要模式，三种模式流转面积达到2.54万亩，占耕地流转面积的48.2 %。如罗城镇七星村支书汪荣牵头成立专业合作社、以股份合作形式在本村流转土地，栽种黄金茶；昊昱农业发展公司在石溪镇河西村流转土地，投资500余万元，建成1000亩茶叶基地；乐山圣之叶茶业公司在敖家镇棉花村流转土地800亩，在建成标准化茶叶基地的基础上、新建3000多平方米的清洁化、现代化茶叶加工厂，成为我县现代农业发展的“亮点”。
  五是流转成效凸显。土地流转既有效制止了耕地撂荒，又较好地发挥了土地的效益，实现土地流转和农民增收双赢。离开农村外出务工、经商的农民、通过转让土地经营权获得补偿，有利于他们在城镇安家立业；继续留在农村的农民，通过土地流转、在取得土地租金的同时，还可就近务工、获得劳务收入；转入土地的龙头企业或种植大户、将分散的土地集中起来，实现集约化、规模经营，较好地解决了经营分散、组织化程度不高的问题，有利于机械化耕作及新技术、新品种的推广使用，提高产品的市场竞争力，加快农业产业化进程。如清溪茶叶公司茉莉花基地，每年为公司提供优质茉莉花80余吨，收入240万元，纯利20余万元；清溪镇沉犀村流转耕地600多亩给秋月公司等5家龙头企业、年租金收入50余万元，该村85 %以上青壮年劳动力常年在外务工，在家留守人员就近到龙头企业务工，每月工作20余天、月劳务收入1200至1800元；昊昱农业发展公司茶叶基地常年务工农民50余人，年支付劳务费100余万元；土地流转为农民带来了双收益，实现了“转地”不“转业”、“失地”不“失利”。
  二、全县推动土地流转的主要做法
  （一）政策扶持，引导流转。2009年，县政府出台《关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的意见》，引导农户与农业龙头企业、农民专业合作社建立利益联结机制，将承包地流转给农业企业、种养大户集中经营，促进资金、技术等要素向现代农业集聚，有力推动了全县土地流转工作；2014年，县委、县政府出台《关于加快犍为茉莉茶产业发展的意见》，对新发展茉莉花每亩补助500元、茶叶每亩补助200元，改造低产林开梯建标准化茶园每亩补助600元；对新型农业经营主体通过流转土地建标准化茉莉花或茶叶基地，除享受产业发展补助政策外，根据其规模、分别给予2万元至10万元的奖励性补助；在产业发展中，对集中度高的基地在基础设施建设方面给予配套扶持，为加快我县土地流转提供了有力的政策支撑。
  （二）强化服务，推动流转。一是推广使用《合同示范文本》，指导流转双方完善转包、出租、互换、转让、股份合作等流转合同。二是加强农村土地流转备案、登记和档案管理。指导乡镇建立完善农村土地流转情况登记台帐，做好流转资料的收集、整理、归档和管理工作。三是积极推动全县农村产权流转交易服务平台建设，为农村土地流转提供中介服务。与此同时，2014年12月20日，犍为县农村集体林权流转交易平台正式运行。
  （三）创新方式，促进流转。围绕现代农业发展需要，积极探索创新农业经营体制机制。通过培养新型职业农民、培育专业大户、发展家庭农场、提升壮大农民专业合作社、扶持农业龙头企业等措施，促进新型农业经营主体迅速发展。目前，全县已建成市级以上重点农业龙头企业16家，发展农民专业合作社273个，培育家庭农场40户，发展种养殖（植）大户329户。各类新型农业经营主体通过租赁、入股等方式流转土地，发展特色种养殖（植）业，促进了我县现代农业持续稳定发展。
 （四）市场准入，保障流转。对工商企业大面积、长时间租赁农户承包地实行市场准入制度，指导乡镇对工商企业租赁农户承包地进行事前审查，防范农村土地流转风险，切实维护农户利益。
  三、土地流转中存在的问题
  （一）土地流转宣传不到位。有的乡镇对土地流转政策的宣传不够深入，群众对土地流转的认识还存在误区，主要表现在“三怕”：一是有的农民怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”，因此有的农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。二是个别业主怕政策不稳，不敢大胆投入。三是有的业主怕市场前景不佳，承包无效益，不愿意扩大经营规模。

  （三）土地流转行为不规范。一是流转的随意性。调查发现，目前农村土地流转，特别是农户之间的转包转让，多数情况是私下协商交易，一方将多余的或不愿种的土地让给另一方耕种，通常是双方讲好价钱后就可以种地，多是口头协议为主，即使签订书面合同，其合同条款不规范，双方的权利义务不明确，容易发生纠纷且难以解决。全县耕地流转5.27万亩，签订书面合同的3.96万亩，未签订合同的1.31万亩。二是流向不合理。由于缺乏管理与规范，土地流转出现流向不合理的倾向，没有向规模化、产业化流转。三是流转权属与用途不清晰。调查中发现一些业主借土地流转改变土地的权属和农业用途，致使合同不合法，从而形成农民与承包人之间的矛盾，严重的甚至会造成新的社会矛盾，影响农村稳定。四是不在承包期限内流转。有的人借农民不了解《土地管理法》和《农村土地承包法》，违法违规签订一些“官司”合同。二轮承包期已不足15年，耕地流转竟然签订20至30年、甚至更长期限的流转合同；有的土地租金固定在200至400元，没有逐年递增的约定，易引发新的问题和矛盾。

 （四）土地集中流转成片难。由于当年土地联产承包划地时，每家每户的土地比较分散，单位面积内土地户头多。这种现状对土地成片规模流转产生较大影响，有的连片租用10亩地就要跟十几户人打交道，一户、两户谈不好就影响整片土地的流转，制约了规模经济的发展。

  （五）土地规模流转融资难。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地经营权作为贷款抵押，因此很难从银信部门贷到款，加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差，更难筹集资金或引进资金，致使部分业主在土地开发上存在严重的资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。
   四、推进我县农村土地经营权规范有序流转的建议 
  土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，要继续稳定完善农村土地承包关系，规范引导农村土地经营权有序流转。为此，我们提出六方面的建议。
  （一）解放思想转变观念，切实解决思想认识问题。一要多渠道、全方位，广泛深入宣传中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，以及省委、省政府办公厅印发的实施意见，让干部群众进一步了解党中央、国务院和省委、省政府对农村土地流转提出的新要求，引导干部群众增强土地流转的自觉性，提高各级干部做好土地流转工作的能力。二要加强信息宣传，畅通信息渠道，让农民群众及时掌握土地流转市场需求和价格信息；三要大力宣传土地流转中好的经验和典型，让广大农民群众看到土地流转带来的实际利益，自觉自愿地参与土地流转，形成全社会重视和支持土地流转的良好氛围。

  （二）加强引导搭建平台，切实解决服务流转问题。一要根据近期中央、省市有关农村土地流转的文件精神，尽快研究出台具体实施办法，进一步引导全县农村土地规范有序流转、发展农业适度规模经营。二要加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，建立农村土地承包管理数据库和信息系统，夯实农村土地流转基础。三要依托农村经营管理机构建立以县级为中枢、乡级为平台、村为网点的土地流转服务平台；积极创造条件，为流转双方提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，不断健全流转机制，培育良好的流转市场环境。四要加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营纠纷。
   （三）加强管理健全制度，切实解决规范流转问题。一要建立健全规范化的流转管理工作制度和规程，推行流转合同规范文本，指导流转双方在充分自主协商的基础上，坚持“三个不得”原则，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同；健全登记备案制度，乡镇要对流转合同及有关资料进行归档，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。二要加强土地流转行为监管，坚决查处通过“以租代征”进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”，严禁借土地流转之名违规搞非农建设、改变土地用途等违法行为。三要推行工商企业租赁农户承包地事前审查制度。对土地流转面积30亩及以上的，实行县、乡分级审查，重点审查流入方的主体资格、征信情况、农业持续经营能力及拟经营项目是否符合本区域产业布局和现代农业产业发展规划等，把好准入关口，避免因项目选择不准、盲目追求规模以及缺乏经济实力和经营能力，导致经营失败，给业主和农户带来严重损失，切实防范土地流转风险。四要探索建立风险保障金制度，以农村土地流转租金为基础，向受让方提取一定比例的风险保证金，实行专户储存，共同管理，合同期满，如无违约，如数退还风险保证金。同时、要探索建立对流转土地从事设施农业的业主收取复垦保证金制度。
  （四）培育新型农业经营主体，切实解决适度规模经营问题。一要大力鼓励承包农户通过土地流转成立家庭农场，鼓励农民在自愿前提下、采取互换并地方式解决承包地细碎化问题，培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。二要创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、积极探索入股经营、托管经营、转让经营、园区经营等模式，鼓励农户以土地承包经营权入股形式组建土地股份合作社，引导投资主体与土地股份合作社、社员之间形成利益共同体，提升农业规模化经营水平。三要积极引导农业产业化龙头企业参与土地承包经营权流转，建立具有示范、带动作用的农业生产基地，推动农业产业化集群发展。四要进一步完善农业保险政策措施，扩大政策性农业保险范围，增加特色种养业保险品种，提高规模经营主体抵御重大自然灾害和经营风险的能力，提高农业风险保障水平。
  （五）加大流转扶持力度，切实解决资金缺乏问题。一要加大土地流转财政扶持。落实相关税收优惠和奖励补助政策，支持种养大户、家庭农场、农民专业合作社和从事现代种养业的新型农业经营主体通过土地流转进行适度规模经营、发展现代农业。二要协调金融机构制定信贷支持政策。切实加强对新型农业经营主体的支持和服务，在贷款金额和担保手续上要尽量放宽和简化。三要加大对粮食规模经营主体的扶持。对流转土地用于规模种粮的新型农业经营主体，要加大扶持力度，在保持对种粮大户补贴政策稳定性和连续性的基础上，稳步推进农作物良种补贴、粮食直接补贴和农资综合补贴制度改革，助推粮食规模化生产。四要开展土地承包经营权抵押贷款试点。进一步探索农地抵押融资的有效途径，增强新型农业经营主体的融资能力。
  （六）拓宽增加收入渠道，切实解决农民增收问题。一要切实保障农民土地流转财产性收益。农村土地流转是促进资源优化配置、增加农民收入的关键，土地流转收益是农民财产性收入的重要来源。要引导农民在流转土地时，以承包地确权后的实测面积作为流转计价面积，实行土地流转租金动态调整机制，确保农民土地流转收益最大化。二要增加农民流转土地经营性收益。推行“合作社+基地+农户”、“龙头企业+基地+农户”、“大园区、小业主”等经营模式，引导农户以土地入股的新型农业经营主体实施农业产业化经营，探索建立“入股分红+保底分红+利润分红”等利益分配机制，不断提高土地流转经营效益。三要增加农民流转土地劳务性收益。完善农村劳动力转移相关扶持政策，加强对流转土地农民的职业技能培训和创业就业培训，引导鼓励农民就近务工，不断拓宽农民流转土地劳务性收入渠道。

名词解释

农村土地流转：指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。目前农村土地流转的主要类型为土地互换、转包、转让、出租、入股等方式。

互换：承包方之间或集体经济组织之间为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担，有的经发包方同意后随互换而转移。

转包：承包方将自己承包期内的部分或全部土地，以一定条件转给第三者，承包方与发包方仍按原承包合同履行权利和义务。

转让：承包方经发包方同意将承包期内全部或者部分承包土地转让给第三方，由第三方履行相应土地承包合同的权利和义务，转让后原承包户在承包期内的土地承包经营权自然丧失。

出租：承包农户将承包土地租给第三方经营，并收取一定租金。

入股：即承包方将土地承包经营权量化为股权，农民凭股权入股组成土地股份合作社或股份公司，合作社或股份公司对土地实行招标承包、或对外租赁、或者直接开发，农民按股分红。

“三个不得”原则：土地流转不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，确保农地农用。